全面贯彻实施修改后的立法法 在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结(摘要)

全国人大常委会法制工作委员会主任李适时

一、关于这次会议的基本情况

这次会议认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,深入研究全面贯彻实施修改后的立法法的思路和举措,积极探讨当前和今后一个时期的立法工作。张德江委员长出席会议并发表重要讲话。这在全国地方立法研讨会还是第一次。委员长的讲话高屋建瓴、思想深刻、内涵丰富,进一步阐释了人民代表大会制度的特点和优势,分析了人大工作面临的新形势新要求,概括了全国人大常委会在立法、监督、代表工作、自身建设等方面的新探索新进展,阐述了发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用需要把握的若干重大问题,部署了贯彻实施修改后的立法法、切实提高立法质量、特别是推进赋予设区的市地方立法权工作的重要举措,提出了加强立法工作队伍建设的明确要求,对于当前和今后一个时期进一步做好立法工作,具有十分重要的指导意义。我们一定要深入学习、认真领会、切实贯彻委员长讲话精神,推动立法工作开创新局面。

两天来,大家认真学习张德江委员长重要讲话精神,围绕会议主题深入进行研讨,会议实现了预期目的。既总结了人大立法工作的成绩和经验,又对做好下一步立法工作作了动员和部署,是一次十分及时、十分重要的会议,与会同志通过研讨,进一步凝聚了共识、明确了任务,增强了做好立法工作的信心和决心。

二、关于贯彻实施修改后的立法法的情况

立法法修改后,各省区市人大常委会、各设区的市、各有关方面做了大量贯彻实施工作。与此同时,全国人大常委会法工委也做了一些工作。赋予设区的市地方立法权,是这次立法法修改的一个重要内容,也是立法法实施的一个重点和难点。据了解,多数地方对这项工作积极行动,统筹谋划,协调推进,取得了实质进展。从今年5月中旬开始至今,河北、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、海南等12个省区的人大常委会已经作出决定,确定了85个开始制定地方性法规的市州。其他地方根据当地实际情况,也在有条不紊地推进各项工作。

会议交流讨论中提出了一些好的做法,特别是广东专题介绍了经验,值得各地学习借鉴,主要体现在以下方面。一是高度重视,思虑长远。有的地方党委、人大站位很高、谋划长远,认为赋予设区的市立法权不仅仅是加强地方立法工作的重大举措,同时也是全面推动地方人大工作与时俱进的重要契机,是加快地方科学发展、推进地方依法治理的重要抓手,把这项工作作为地方改革发展的重点任务来对待。二是及早动手,提前谋划。有的省级人大常委会早在党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的较大的市的数量后,就着手谋划这项工作。三是细化标准,扎实推进。修改后的立法法规定了省区人大常委会需要综合考虑的五个因素,各地需要结合本地实际进一步细化标准。一些省区在这方面进行了探索。四是夯实基础,强化能力。一些地方在同级党委领导支持下,统筹研究解决机构编制、人员配备问题,确保相关市的立法能力能够适应行使立法权的需要。

三、关于实施立法法需要进一步明确和研究的几个问题

立法法修改后,一些地方人大陆续提出了一些涉及立法法实施的问题,这次会上大家也提出了一些问题,希望予以明确。下面,我就其中几个问题谈些考虑和认识,与大家探讨。

(一)关于确定行使立法权的设区的市的条件

立法法第七十二条第四款规定了设区的市开始制定地方性法规的考虑因素即条件、确定和备案等事项。这一制度设计,充分考虑了设区的市的现实状况,体现了积极稳妥推进的思路,目的是防止一些地方不顾自身实际搞立法上的“大跃进”、“一刀切”、“一哄而上”,导致立法权滥用,立法质量难以保证。立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会,这就要求省区人大常委会切实负起责任。要综合考虑立法法规定的五个因素,结合地方实际,明确行使立法权的具体标准和条件,确定设区的市开展地方立法的具体时间和步骤。总的看,先期确定行使立法权的设区的市,一般应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。当然,这一标准也不是绝对的,有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般,但却有一些特殊问题急需通过立法解决,并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足开展地方立法的需要,也可以先期确定其开始行使立法权。

落实赋予设区的市立法权工作,涉及省市两级,涉及党委、人大、政府及其多个部门,任务重、标准高、协调难度大,必须切实加强组织领导,确保各项工作有条不紊推进。请各省区的同志对本地情况再作些细致深入的研究,确保准确理解和贯彻立法法精神。我体会,在这个问题上,步子稳一点,对于各省区特别是设区的市来说,是有好处的。

(二)关于设区的市立法权限范围

立法法第七十二条第二款规定了设区的市人大及其常委会行使地方立法权的范围。对于设区的市立法权的范围,全国人大法律委在审议结果报告中对此作了专门的说明:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等。从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。总体上看,这样规定能够适应设区的市地方实际需要。”

大家提出的不太明确的问题主要有两个:一个是“城乡建设与管理”包括哪些事项,另一个是三个事项后的“等”字是“等内”还是“等外”。对第一个问题,我们认为,城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设,也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。对于刚行使立法权的设区的市来说,从赋予立法权的目的看,应注重体现地方特色,着力解决当地面临的实际问题,主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题,如对于具有本地特殊性的自然环境保护、特色文化传承保护等。对第二个问题,这里的“等”,从立法原意讲,应该是等内,不宜再作更加宽泛的理解。在立法工作中,如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时,可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。

至于设区的市能否制定涉及立法程序、立法工作机制等方面的地方性法规,应该说这是明确的。立法程序、立法工作机制等应属于法律另有规定可以制定地方性法规的事项。所以,张德江委员长在讲话中要求,对各地已制定的立法条例要依据立法法抓紧修改,准备行使立法权的设区的市要抓紧研究起草。设区的市制定立法条例等程序规定的需求目前较为迫切,可考虑借鉴原49个较大的市的已有规定,省区也可以帮助提供一个示范文本供设区的市参考。

(三)关于较大的市立法的相关问题

一是,已经制定的地方性法规如超出目前的权限范围的能否对其进行修改。对这些法规,如因为上位法修改或者实际情况发生变化,可以对地方性法规进行必要的修改,但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限范围以外的事项,防止出现“旧瓶装新酒”的现象。如果必须要增加立法权限范围以外的事项,可以考虑由原制定机关废止现行法规,提请省区人大常委会就设区的市的有关事项重新制定相关地方性法规。如果上位法的修改十分详细具体,又具有较强的可操作性,也可考虑适时废止该项法规。

二是,设区的市已经提请市人大常委会审议但尚未通过的地方性法规,涉及其权限范围外的事项,是否应当继续审议。设区的市已经提请市人大常委会审议,但尚未通过的地方性法规,应当符合修改后立法法关于设区的市立法权限范围的事项。如果涉及立法法规定的设区的市地方立法权限范围以外的事项,应当对草案的相关规定进行修改,或者停止对该草案的审议,由提案人撤回。

三是,设区的市已经列入立法计划的立法项目,超出其权限范围外的是否可以提请审议。设区的市已经列入立法计划的立法项目,应当按照修改后的立法法关于设区的市立法权限范围,对立法计划进行调整,对超出其立法权限范围的立法项目,不再提请审议,如确需立法,可提请省区人大常委会制定相关法规。

(四)关于地方性法规和地方政府规章的权限划分

这次修改立法法,根据党的十八届四中全会决定精神,增加了对地方政府规章制定权限的限制性规定,对地方性法规和地方政府规章的权限作了原则划分,即在地方立法中,如果涉及设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范且无上位法依据的,应当制定地方性法规。

考虑到地方行政管理的实际需要,立法法第八十二条第五款对制定地方政府规章作出授权性规定。根据该款规定,法律对地方政府提请制定地方性法规规定了两年时限,如果地方政府未在两年内提出议案,规章所规定的有关行政措施即相应失效；如地方政府规章实施满两年,需要继续实施规章所规定行政措施的,不宜由人大常委会授权其继续实施,而应当在满二年时限前提请同级人大及其常委会制定地方性法规,在审议阶段如果超过两年的,该行政措施可以继续实施,以保证行政管理的连续性。针对这种情况,地方人大常委会和政府要提前做工作,将需要制定的地方性法规预先列入立法计划,及时起草法案,适时安排审议。

(五)关于加强规范性文件备案审查工作

党的十八届四中全会决定提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。不少同志提出,如何理解“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。主要问题是,各地对如何理解“决定、命令”,从认识到规定都不一致。从大家交流情况看,普遍认可需报备的规范性文件应当符合以下标准:国家机关制定的,规范不特定公民、法人或者其他组织的权利义务,在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的文件。这是各地在实践中摸索总结出来的,可以沿着这个路子继续探索实践。根据张德江委员长讲话精神,总的要求是,规范性文件在哪里,备案审查工作就要跟到哪里,实现备案审查的全覆盖,并加强主动审查,即“有件必备、有备必审、有错必纠”。

适应协调推进“四个全面”战略布局的要求,立法的地位和作用更加凸显,各方面提出的立法需求日益增多,完善法律体系的任务十分繁重,党中央对立法工作的重视程度前所未有,立法工作必须全面加强,不能有丝毫松懈。我们要充分认识立法工作的重要性紧迫性和立法任务的艰巨性长期性,不断增强做好立法工作的责任意识,提升做好立法工作的能力水平。我国立法工作正面临重要发展机遇。让我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,认真落实全国人大常委会和张德江委员长关于立法工作的明确要求,切实增强荣誉感使命感责任感,以更高的标准、更严的要求、更实的举措,认真做好新形势下立法工作,为加快形成完备的法律规范体系作出不懈努力。