进一步完善军人军属法律援助制度

  □　周济生　史雪梅　李程龙

宪法和法律赋予了军人及军人家属在政治、经济、社会等方面优待权,但缺乏保障权利实现的公共法律服务。法律援助优待属于军人军属的社会优待权利范畴。我国军人军属法律援助制度建立以来,河南省先行先试,率先探索实践军民融合式军人军属法律援助工作,在制度机制、工作网络架构等方面不断创新发展。笔者基于对军人军属自身及其对法律援助需求的特殊性进行分析,对完善军人军属法律援助制度提出了建议。

军人军属法律援助制度,是指在军地司法行政部门主导下,基于统一法治下对权利的平等维护。结合军人军属的特殊属性及所需的特殊保护,将军人军属作为法律援助重点对象之一,军地协同建立有效的专门服务组织、服务网络和工作机制,以法律咨询、办案等形式为军人军属提供法律援助,依法预防和化解军人军属涉法涉诉矛盾纠纷,维护司法公正,促进社会公平正义的一项优待军人军属的法律保障制度。

对军人军属的法律援助优待是宪法和法律赋予军人军属的一种社会优待权利。军民融合发展是国家战略,法律援助也不例外。只有按照国务院、中央军委精神,军地协同建立系统完备、衔接配套制度体系,才能确保军人军属法律援助制度实施中军地协调、顺畅高效。

军人军属法律援助制度与涉军维权工作机制虽然有交叉,但又有不同。我国军人军属法律援助制度的发展演变中,对军人军属的优待覆盖面和力度不断加大,但规范化、标准化、程序化建设亟待加强。

近年来,我国军人军属法律援助制度建设取得了显著的成效,军人军属获得了大量办案和法律咨询服务,切实维护了军人军属合法权益。去年国务院、中央军委出台国发(2014)37号文件,又为进一步加强军人军属法律援助工作提供了政策支持。

但我国军人军属法律援助制度及实施中仍存在一些问题:一是各地对建立和实施军人军属法律援助制度的必要性认识不一致；二是军人军属法律援助服务均等化程度低。各省基本覆盖面暨法律援助事项范围和经济困难标准不同。各省界定和实际执行的军人军属法律援助对象的范围不同,且军人军属法律援助经济困难标准低、事项范围窄；三是军人军属法律援助制度实施的标准化、程序化、规范化程度低。军地协同工作机制、经费等保障机制亟待建立健全。以协调方式解决军人军属涉法涉诉纠纷的情况尚在一定程度中存在。

军人军属法律援助制度可以从以下方面加以进一步完善:

(一)通过立法完善军人军属法律援助制度

首先,军人军属的特殊属性及所需的特殊保护需要加强法律保障。军人是经宪法和兵役法确认的公民,享有法律赋予的特殊权利,也要履行法律赋予的特定义务。我国军人是中国人民解放军军籍的现役人员,包括中国人民武装警察部队中具有军籍的现役警官和士兵学员。我国的国防法第七条、第五十九条规定保护军人权利。现役军人在人权司法领域的权益基本由军事法调整,部分民事权益保障也由军事司法机关管辖。军属是一个宪法性称谓,国家和社会优待军人家属。我国宪法第四十五条、国防法第六十三条规定了对军人家属的优待。为了维护国防和军事利益,保障军队建设和军事秩序,国家通过立法对现役军人的人身自由、通信自由和社会经济权利等基本权利分别予以暂停或者部分暂停的限制。对军人被限制的权利,按照权利与义务相一致的原则建立了补偿机制。如我国国防法规定了军人保险、养老金保障、军人优抚优待和退役安置等方面的军人特有权利。民法第三十三条、刑法第二百五十九条规定对军人婚姻家庭权利作出特殊保护和补偿。

其次,军人军属对法律援助的特殊诉求及案件的特殊性,需要完善法律援助立法。军人通常异地服役,与家属两地分居,部分公民基本权利受一定限制。现役军人处理自己及其家属的涉法涉诉矛盾自由均受限制,大多只能通过部队政治机关表达诉求。军人军属的法律援助需求大多集中在婚姻家庭、人身损害、土地征用、拆迁安置补偿等涉及民生领域的纠纷。同时,在请求给予优抚待遇、军婚特殊保护等问题上有需求。我们认为,军人军属的特殊属性及所需的特殊保护决定了军人军属对法律援助具有特殊诉求,也决定了通过立法完善军人军属法律援助制度的必要性。

(二)立法明确法律援助是公共法律服务,是中央地方共同事权

法律援助是公共法律服务。军人军属法律援助制度是法律援助制度的有机组成,其完善和实施首先要解决的是法律援助的定位以及事权划分的问题。事权划分是完善法律援助制度不可回避的问题。

完善法律援助制度必须通过立法明确事权,必须建立事权与支出责任相适应的制度。军人军属、农民工等法律援助重点群体流动性强,我国法律援助制度的无偿原则和案件属地管辖原则决定了法律援助服务对于一些省、市、县级行政区域有较大的利益外溢性。法律援助案件异地协作有跨区域性,省内、省际的跨区域协作是常态,我国现行财税体制决定需要协调区域之间的利益和分工合作。法律援助的公益性及其政府责任决定了法律援助在公共法律服务体系起着重要支撑作用。根据事权与支出责任相适应原则,法律援助应是中央地方共同事权。法律援助作为公共法律服务的重要支撑,应由中央和地方共同分担支出责任,实现法律援助服务均等化。

(三)推进军人军属法律援助服务均等化

首先,全国统一界定法律援助对象中军属的概念和范围。应当依据《军人抚恤优待条例》第十五条明确的军属基本范围,全国统一界定法律援助对象中军属的基本概念和范围,不宜由各省自行界定。军属的范围可界定为:军属是指军人的配偶、子女、父母及其他与军人有法定扶养关系的亲属。

其次,制定符合规律的军人军属法律援助经济困难标准及事项范围:一是制定军人军属法律援助经济困难标准要体现从覆盖低保群体向覆盖低收入群体转变。法律援助经济困难标准的制定应体现法律援助对象由低保人群向低收入人群转变的方向,体现国家和社会对军人军属的优待。建议以“上年度农民人均纯收入,城市最低工资标准”为参照指标制定法律援助经济困难标准,法律援助经济困难标准以参照指标为上限即可。军人军属法律援助经济困难标准应在此基础上放宽。二是以负面清单方式明确军人军属法律援助事项范围。法律援助作为公共法律服务,其服务范围是有边界的。从法律援助制度的基本价值追求和军人军属特殊属性及法律地位看,建议制定军人军属法律援助事项负面清单。在我国宪法和法律规定的国家和社会应对军人军属优待和特殊保护范围内的,排除与法律援助立法精神不符的涉法涉诉矛盾纠纷事项即可。

(四)建立军地协同、全国互联互通的军民融合式军人军属法律援助体系

首先,统一全国军人军属法律援助专门服务组织设置。可由军地司法行政部门主导,分别依法履行军地司法行政工作职责,发挥省军区系统联系军地的桥梁纽带作用。在团级以上作战部队建立工作站或联络点均可,工作站或联络点应当在营连级部队设法律援助联络员。在非作战部队团级以上单位设法律援助联络员。同时,全国应统一基础网络架构,以便全国、全军范围内的互联互通,法律援助异地协作畅通,军地衔接协作畅通。广大军人军属根在基层,军人军属法律援助专门服务组织应覆盖省、市、县、乡以及驻军团以上单位。县(市、区)人武部军人军属法律援助工作站应在乡镇(街道)人武部设立联络员。

其次,完善军人军属法律援助工作机制设计。一是建立军地法律援助工作机构之间的日常性信息交换沟通机制；二是司法行政机关、法律援助机构与军人军属法律援助工作站之间要建立重大疑难问题会商机制；三是建立日常工作运行机制,包括宣传工作常态化机制、军人军属法律援助舆情工作机制；四是建立办案工作规范化机制,重点完善落实办案质量监督机制,建立案件质量评估标准和程序。建立完善案件异地协作机制。经审查,符合军人军属法律援助条件且应由省内其他法律援助机构管辖的法律援助事项,法律援助机构应引导申请人直接向有管辖权的法律援助机构申请,并予以协助；对省际协作的事项,省辖市法律援助机构负责统一对外联络、处置；重大疑难案件的异地协作,省辖市法律援助机构应报省级法律援助机构协调,工作站予以协助。五是建立定期督查考评机制、责任追究机制。